TJUE: Ante amenaza grave, un Estado miembro puede restablecer controles fronterizos con otros un máximo de 6 meses

por | abril 27, 2022

Cuando se presenta una amenaza grave para su orden público o su seguridad interior, un Estado miembro puede restablecer controles en sus fronteras con otros Estados miembros, pero sin sobrepasar una duración total máxima de seis meses, como establece el código de fronteras Schengen. Y únicamente puede justificarse aplicar de nuevo tal medida cuando se produce una nueva amenaza grave.

Así lo ha dictaminado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, constituido en Gran Sala, sobre las peticiones de decisión prejudicial planteadas por el ‘Landesverwaltungsgericht Steiermark’ (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Estiria, Austria) en los asuntos C‑368/20 y C‑369/20, de 23 de julio de 2020.

En el contexto de la crisis migratoria, Austria restableció controles en sus fronteras con Hungría y Eslovenia desde mediados de septiembre de 2015. Dichos controles fueron restablecidos en varias ocasiones, y entre el 16 de mayo de 2016 y el 10 de noviembre de 2017 Austria se amparó en cuatro recomendaciones sucesivas del Consejo de la Unión Europea. Desde el 11 de noviembre de 2017, Austria restableció, por iniciativa propia, controles en sus fronteras durante varios períodos sucesivos de seis meses.

Debido a dicho restablecimiento, se sometió a un ciudadano, NW, a un control en el paso fronterizo de Spielfeld cuando entraba en Austria, en agosto y noviembre de 2019, procedente de Eslovenia. Además, se le impuso una multa de 36 euros por haberse negado a exhibir su pasaporte.

En agosto de 2019, cuando el inspector lo instó a presentar su pasaporte, este ciudadano preguntó si se trataba de una inspección fronteriza o de un control de identidad. Puesto que el inspector respondió que se trataba de una inspección fronteriza, el demandante se identificó mediante su permiso de conducir, al considerar que los controles fronterizos eran, en ese momento, contrarios al Derecho de la Unión. A pesar de ser instado reiteradamente por el inspector a presentar su pasaporte y tras haber sido informado de que estaba infringiendo la Ley de Pasaportes, el demandante no lo presentó. El inspector puso, por tanto, fin a la operación administrativa e informó al demandante de que sería denunciado.

Mediante resolución administrativa de carácter sancionador adoptada el 7 de noviembre de 2019, el hombre fue declarado culpable de haber cruzado la frontera austriaca al entrar en el territorio de la República de Austria sin estar en posesión de un documento de viaje válido. Al actuar así, el demandante había infringido el artículo 2, apartado 1, de la Ley de Pasaportes y se le impuso una multa por un importe de 36 euros con arreglo a lo dispuesto en el artículo 24, apartado 1, de dicha Ley.

En el recurso en vía administrativa interpuesto el 23 de septiembre de 2019 contra la notificación de infracción, el demandante alegó que el carácter ilegal de la inspección fronteriza efectuada -puesto que el título III del Código de fronteras Schengen no ofrece ninguna base jurídica para la actuación administrativa en cuestión-, así como la actuación administrativa y la notificación de infracción vulneraban el derecho a la libre circulación que le reconoce el artículo 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), apartado 1, en relación con el artículo 22 del Código de fronteras Schengen.

En de noviembre de 2019, NW fue sometido a una inspección fronteriza con arreglo al artículo 12a, apartado 1, de la Ley de controles fronterizos, cuando, procedente de Eslovenia, se disponía a entrar en coche en territorio austriaco en el paso fronterizo de Spielfeld, en la autopista. La autoridad de control fronterizo instó al ciudadano a identificarse mediante un pasaporte o un documento nacional de identidad.

En diciembre de ese año, NW interpuso recurso contra dicho control por considerar que era ilegal.

Al estimar que dichos controles, así como la multa, eran contrarios al Derecho de la Unión y, en particular, al Código de fronteras Schengen, NW se dirigió al Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Estiria. Dicho tribunal alberga dudas acerca de si el Código de fronteras Schengen permite que Austria restablezca, por iniciativa propia, controles en las fronteras más allá de una duración total máxima de seis meses. Por ello, decidió suspender el procedimiento y plantear varias cuestiones prejudiciales al TJUE.

Se pregunta sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de las inspecciones de que fue objeto NW y de la sanción que se le impuso. Cuando se produjeron las medidas de control impugnadas, el restablecimiento por parte de Austria de los controles en su frontera con Eslovenia ya había sobrepasado, por el efecto acumulativo de la aplicación de períodos de control sucesivos, la duración total máxima de seis meses prevista en el artículo 25 del Código de fronteras Schengen.

Han presentado observaciones escritas NW, los Gobiernos austriaco, danés, alemán, francés y sueco y la Comisión. Dichas partes e interesados, a excepción del Gobierno sueco, participaron en la vista celebrada el 15 de junio de 2021.

En su sentencia, dictada ayer, el Tribunal, con sede en Luxemburgo, recuerda que el Código de fronteras Schengen establece el principio de que las fronteras entre los Estados miembros pueden cruzarse en cualquier lugar sin que se realicen controles a las personas, cualquiera que sea su nacionalidad. Señala que uno de los principales logros de la Unión es el establecimiento de un espacio de libre circulación de personas, sin fronteras interiores. Por consiguiente, manifiesta que el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores debe seguir siendo excepcional, y solo debe llevarse a efecto como último recurso.

El Código de fronteras Schengen permite que un Estado miembro, cuando se presenta una amenaza grave para su orden público o su seguridad interior, restablezca temporalmente controles en sus fronteras con otros Estados miembros. No obstante, el TJUE observa que tal medida, incluidas cualesquiera posibles prórrogas, no puede sobrepasar una duración total máxima de seis meses.

El legislador de la Unión estimó que ese período de seis meses es suficiente para que el Estado miembro de que se tratara adoptara, en su caso en cooperación con otros Estados miembros, medidas que permitieran hacer frente a tal amenaza, preservando al mismo tiempo, tras dicho período de seis meses, el principio de libre circulación.

No obstante, el Tribunal de Justicia de la UE precisa que el Estado miembro puede aplicar de nuevo tal medida, incluso inmediatamente después del final del período de seis meses, cuando se enfrente a una nueva amenaza grave que afecte a su orden público o a su seguridad interior, que sea diferente de la identificada inicialmente, extremo que deberá apreciarse a la luz de los acontecimientos y circunstancias concretos.

En segundo lugar, en circunstancias excepcionales que pongan en riesgo el funcionamiento general del espacio Schengen, el Consejo puede recomendar que uno o varios Estados miembros restablezcan los controles en sus fronteras interiores, con una duración máxima total de dos años.

También tras el fin de esos dos años, el Estado miembro de que se trate puede, cuando se enfrente a una nueva amenaza grave para su orden público o su seguridad interior y se cumplan todos los requisitos previstos por el Código de fronteras Schengen, restablecer directamente controles con una duración total máxima de seis meses.

El TJUE expone que en este asunto, parece que desde el 10 de noviembre de 2017, fecha en que dejó de estar en vigor la última de las recomendaciones del Consejo, Austria no ha demostrado la existencia de una nueva amenaza, de modo que las dos medidas de control de las que fue objeto NW serían incompatibles con el Código de fronteras Schengen, extremo que, no obstante, corresponderá verificar al Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Estiria.

Por otra parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea observa que una persona no puede ser obligada, bajo apercibimiento de una sanción, a exhibir un pasaporte o un documento nacional de identidad con ocasión de su entrada procedente de otro Estado miembro cuando el restablecimiento de los controles en las fronteras es contrario al Código de fronteras Schengen.

Puede acceder a la sentencia pinchando aquí.

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