Profusión normativa y abuso del decreto ley: La otra «inflación» que sufren juristas y empresas

por | abril 27, 2022

El Gobierno tratará de convalidar hoy jueves el Decreto Ley de medidas urgentes por la guerra de Ucrania en el Congreso. Una disposición de 150 páginas que afectará a otras 30 normas y que se hizo por el procedimiento de urgencia. 

Así ha sido la tendencia general del Gobierno en estos últimos doce meses, según el informe de la CEOE ‘Producción normativa en 2021’, que señala además que el 50% de las leyes del 2021 se aprobaron por decreto ley en nuestro país.

En dicho informe, que se viene realizando en los últimos siete años, se destaca el abuso del decreto ley y la profusión normativa, la más alta de la última década: 32 normas con rango de ley aprobadas por este sistema en 2021 y 39 en 2020.

Este tipo de norma viene marcando la tendencia de los sucesivos Gobiernos, ya que este es el sexto año consecutivo en el que el número de reales decretos es superior al número de leyes ordinarias publicadas en el BOE. 

Más de 850 nuevas normas

Hablamos con Cesar Maurín, director del Departamento de Digitalizacion, Innovación, Comercio e infraestructuras de CEOE, que aporta una cifra: En España se aprobaron 851 nuevas normas de distinto rango a nivel estatal durante 2021, un 7,3% más que el año anterior. 

Las Comunidades Autónomas son las que más han legislado en cantidad: Son responsables del 78% de las páginas publicadas en los Boletines Oficiales. En total los 17 parlamentos autonómicos han publicado un total de 846.446 páginas, un 24% más que en 2020.

En el plano de la Unión Europea, el número de actos jurídicos adoptados en 2021 ascendió a 2.176, distribuidos en 1.005 reglamentos, 29 directivas y 1.142 decisiones.

Además, estamos asistiendo al fenómeno de una nueva figura oficiosa, la del Real Decreto Ley “Ómnibus”, según algunos expertos, que se aplica cada vez más con el fin de transponer numerosas Directivas Europeas sobre muy diversas materias a la vez. 

«Toda esta superposición de normas de distintas administraciones generan un enredo normativo que complica su seguimiento para ciudadanos y empresas”, según Maurín.

Los peligros de convertir el decreto ley en la norma general

Alberto Dorrego, socio responsable del área de público de Eversheds Sutherland en España y letrado de las Cortes en excedencia, cree que salvo en situaciones como los primeros meses de la pandemia “no es justificable el uso abusivo del decreto ley”. 

Señala además que este tipo de procedimiento, realizado a menudo con tanta urgencia, suele “estar mal hecho y eso hace que se modifiquen sobre la marcha”.

Para este experto en estos dos años de pandemia han proliferado las llamadas leyes-medida, “que no son normas jurídicas de gran importancia, sino normas muy concretas para resolver pequeños problemas puntuales durante este momento de la pandemia”.

La problemática que surge según el jurista es que se terminan “parcheando” muchos decretos leyes con otros: “Llevamos cuatro años sin producir grandes reformas legislativas en nuestro ordenamiento a pesar de que hacen falta en muchas materias”.

El legislativo no puede ejercer su función de control

Dorrego señala las carencias democráticas del abuso de este modo de legislar: “Lo que sucede siempre que se aprueban Decretos Leyes por el Gobierno, es que entran en vigor de inmediato y posteriormente se envian al Parlamento para que se convaliden como proyecto de ley. Esta tramitación impide que sean revisados por el Parlamento previamente”.

El experto cita como ejemplo que, en el caso del decreto ley que se convalida este jueves en el Congreso, éste modifica otros treinta anteriores.

Esto es nefasto a nivel de producción normativa ya que cada decreto ley “se convierte en una norma ómnibus que afecta a cualquier materia y escapa a los informes preceptivos que entidades como el Consejo de Estado o el CGPJ, que deberían de entregar como organismos supervisores”, señala.

Al final, los juristas deben estar pendientes de “revisar las disposiciones finales de estos decretos leyes donde se incluyen otras cuestiones que inciden en otras normas”.  

Los principios de buena regulación no se han aplicado correctamente

Ramón Vázquez del Rey, socio responsable del área de regulatorio y público de Fieldfisher Jausas, explica que desde 2015 se han positivizado en el ordenamiento jurídico unos principios llamados “de buena regulación”, como los de necesidad, transparencia y seguridad jurídica “que no parece que se hayan observado siempre durante el pasado año”.

Este jurista señala que “el principio de necesidad no se ha observado por omisión en alguna ocasión. Prueba de ello es la regulación que ha llegado, de forma tardía e incompleta, en relación al reequilibrio en la contratación pública (de obras) por el incremento de precio de materias primas”.

También aclara que “el abuso de la figura del Decreto-ley, señalado por el informe de la CEOE, desde luego ha menguado la necesaria y conveniente participación activa en la elaboración de las normas y dificulta su control por los Tribunales ordinarios, quedando residenciado su examen sólo ante el Tribunal Constitucional”,

Tampoco parece que se haya observado el principio de seguridad jurídica en el sector energético donde, por ejemplo, se ha vuelto a incidir en retroactividades que afectan al régimen retributivo de las instalaciones renovables. 

A su juicio, “es preciso poder navegar con solvencia entre las inseguridades que también se están produciendo en el ámbito de la contratación privada (por ejemplo, suministros de energía que tanto ha afectado nuestro estresado sector industrial) a la vista de las circunstancias económicas tan graves y tan volátiles que estamos padeciendo”.

Profusión legislativa y sobre-regulación

Para el experto, las causas de la profusión legislativa son variadas: Algunas son de tipo estructural por la diversidad de núcleos de decisión normativa y reglamentaria; otras han sido más coyunturales derivadas sobre todo de la pandemia (falta de suministros y carestía de los precios de la energía y materia primas).

Desde su punto de vista, “este panorama de sobre-regulación nos conduce a una reflexión: A la fecha resulta muy complicado para los operadores económicos tomar decisiones, y a los operadores jurídicos conocer y entender el entorno regulatorio en el que se mueven y desarrollan su actividad. Se ha impuesto ya la especialización regulatoria. 

Y, no sólo para atender las necesidades de compliance, sino también para prevenir males futuros.  

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